客家新聞雜誌HAKKAWEEKLY

德國巴伐利亞邦土地面積約7萬平方公里，人口約有1千3百萬，有過半的人口居住在佔土地面積八成的鄉村地區，由於德國農民普遍需要50公頃的農地才足以維生，因此幾百年來，德國農民努力的把河谷濕地放乾以獲得耕地，而如今巴伐利亞雖僅有2.9％的人直接從事農業，但全邦的農業面積不僅沒有大幅縮減，還貢獻了僅次於汽車與機械工業，每年約1,200億歐元，相當於15%的國民生產毛額。而當需要進行防洪措施等公共設施時，農地更是最重要的土地來源之一，即便政府部門有土地徵收的法源依據，但由於德國憲法保障了民眾的財產權，民眾得以司法途徑質疑甚至推翻公部門的土地徵收，因此公部門為了不造成工程延宕，往往採用市價購地、土地重劃、以地易地等較快速的方式來取得土地，更增加公民參與，減少民意的反彈與阻礙。藍白騎士團旗幟隨著微風輕輕飄盪，16世紀聳立至今的修道院雖已斑駁，卻仍是小鎮裡的政經中心，二戰過後，德國為了降低中央獨裁的可能，賦予地方鄉鎮市充分的自治權，舉凡農工商發展、教育、社會福利等，皆由鄉鎮市政府擬定執行，在巴伐利亞所有河川流域及85%的河川湖泊都歸鄉鎮市管轄，因此，任何與水有關的計畫，都需要鄉鎮市政府配合才能實行。

[巴伐利亞邦環境廳
高級規劃署長Karlheinz Kraus]
如果鄉鎮市政府想要施行一些防洪的措施，他們則能夠從邦政府那裏獲得財政上的補助，補助上限則是整個工程經費的75%。

像Eschen Lohe小鎮，即便20多年來洪患不斷，這期間隸屬邦政府的水利局也陸續提出了七個防洪方案，但小鎮居民就是不同意，因此水利局也不能執意要做。

[Eschen Lohe鎮居民
Fischer Clemens]
1970年代就開始討論防洪措施的問題，所有的公民會被通知到在地的餐廳，由地方官員或相關人員展示相關計畫，計畫會拖這麼久也是因為計畫一拿出來，大家都疑惑這是什麼，經常無法接受，有人可能就反對，所以才會拖這麼久。

即便因此小鎮的洪患遲遲無法解決，但對居民來說，自己決定地方事務的權利，是非常可貴的。

[Eschen Lohe鎮居民
Fischer Clemens]
在我很小的時候，那時候德國還比較威權的時候，很多事情是公民沒辦法直接討論，提議也不會被重視，但是我很高興，現在我們講的東西，其實是這個計畫最後能不能通過的依據。

此外，這樣的公民參與，並不是單純的數人頭式的說明會，在說明會前，公部門甚至會安排一系列專業的課程，讓民眾能夠更清楚知道要討論的議題，這也讓計畫一開始就必須考慮得更周延。

[巴伐利亞邦糧農林部
參事Josef Attenberger]
和過去比起來很不一樣的是，我們現在學會了在整個計畫提出跟執行的過程中，去重視公民的共同參與，那些由公民共同參與的計畫，都比那些僅僅由上而下被執行的計畫，來得有未來性。

由於防洪措施需要取得大量土地，因此土地問題是防洪成敗的關鍵，也是公民參與過程，最有爭議的部分；由於德國憲法強調個人財產權的保障，像防洪這種公益計畫，即便有土地徵收法源依據，公部門也不會隨意動用。

[巴伐利亞邦糧農林部鄉村發展處
Heinrich Schneider]
當你的土地要被徵收的時候，做為公民你有權利，你可以去法院提告，或是要求檢驗說，它的徵收合法性在哪裏，最後法院做裁判可不可以徵收。

[慕尼黑工業大學
教授 Holger Magel]
土地徵收被放到最後一個，主要是因為至少在德國，沒有人願意用這樣迫不得已的措施，在一些比較糟糕的狀況時，等到要採用土地徵收時，可能要好幾年，等到逼不得已的時候才使用，這和亞洲國家是完全相反的情況。

一場官司下來，少則四、五年，往往造成工程延宕，所以土地徵收被列為最後萬不得已的方式，那防洪措施的土地要如何取得呢？

[巴伐利亞邦環境廳
高級規劃署長Karlheinz Kraus]
在巴伐利亞我們只能透過自願性的方式去獲得土地，只能透過說服跟不斷的資訊的交流，因此是一個為時長久且困難的事情。

<記者Stand>
政府做Loisach河的防洪工作，其中之一就是要做堤防，不過不是所有做堤防的地方都是公有地，像這一段堤防就是私有地，政府和地主達成協議，給予一次性百分之二十的地價補貼，政府就在這邊做堤防，而地主也繼續在此耕作。

除了以市場價格購買土地外，給予適當的補償取得「地役權」，是巴伐利亞常用的方式，像是Partnach河上游可蓄水22萬立方公尺的滯洪池，大部分的土地，農民仍繼續耕種牧草，而水利單位僅給予適當的補償。

[Weilheim市水利局
防洪計畫主持人 Johannes Riedl]
目前蓄水池邊的那塊地都是市政府買的，看到更遠現在農民正在耕種的那塊地，一旦發生洪水時當做蓄水池來用，地方政府和他們協約除了給予一次性的地價20%的補償外，每次發生洪水把農民土地當作滯洪池的時候，造成農損時，政府再賠償他們的損失。

但並非所有人都願意接受這樣的補貼，土地重劃是另一個巴伐利亞常用的方式。

[巴伐利亞邦糧農林部
參事Josef Attenberger]
我們的方式就是為避免土地徵收而存在的，如果沒有我們這個農業部的話，那些不願意賣地的農民，其土地就會被強制徵收，所以就是透過土地重劃的方式，讓不願意賣地的農民，能夠在另外一個地方，得到替代性的土地。

[慕尼黑工業大學
教授 Holger Magel]
土地重劃基本上是巴伐利亞最常用的方式，不管是基於農業經濟或環境保護的理由。

像是慕尼黑市北方的Hirschbach村，常年因驟雨氾濫，五年前鎮公所提出土地重劃計畫，以相同生產價值的公有地交換聚落上游的私有地，用這七百公頃大的低窪地，結合三道融入地景高約2公尺的矮堤防，變成三個小型滯洪池，大大減緩了暴雨衝入聚落的危機。

[Hirschbach村土地重劃委員會
委員 Haller Josef]
這塊地過去因為常淹水，很常就會變成濕地，地利不佳，不能種植高經濟作物，所以這幾塊地的農民，基本上是很高興，能夠換到可以正常耕作的土地。

原本Hirschbach村的防洪計畫，並非採用以地易地的方式，而是在更上游的農田上築起一道15公尺高的堤防，但由於堤防破壞了自然景觀，民眾更認為堤防對日常生活的危害更大，因此否決了築大壩的計畫。

[Kirchdorf鎮
鎮長 Konrad Springer]
之前原本計畫是在後面那個地方，蓋一個高15公尺的大壩，除了對自然景觀的影響之外，同時可能會擋住風，風會從大壩兩側吹進來，也可能會造成後面地區生態的改變，而冬天可能會變得更冷，因此當初沒有蓋大壩是很正確的。

許多計畫因為公民參與而更周延，但為了公共利益，德國憲法對私人財產權仍有一定程度的限縮，像是巴伐利亞隨著產業結構轉變，全邦目前雖僅有總人口的2.9%，約19萬人務農，但基於對農耕地景的維護，農地仍被限制農用，地主不能隨意變更用途，整體農業生產面積並沒有減少。

[巴伐利亞邦糧農林部鄉村發展處
TARin計畫主持人Roswitha Karger]
農業也是屬於農耕地景的一部分，因此不會去任由農地閒置，會希望能夠去種植、照顧，也不希望今年那個收成比較好、市場價格比較好，就去種植什麼，也不要是單一大面積的栽種，而是能夠有一個長期性、在地性、特有的農作物長期栽種。

但由於德國農產業受到歐盟自由貿易，低價農產品的衝擊，農民生計維持不易，為維持農耕景觀，巴伐利亞邦政府自2009年到2013年，推動35億歐元，約1500萬新台幣的農業及鄉村空間投資方案，更直接補貼農民，讓巴伐利亞農民平均收入，能達到一般行業收入的六成左右。

[Freising市農民
Horst Schönegge]
我們百分之百是靠農業過生活，也有相關的農業協會輔導，但是當然需要政府的補貼，要不然無法生存。德國的稅很高，所以用稅務來補貼，補貼大約是總收入的一半左右。

[慕尼黑工業大學
教授 Holger Magel]
當農業技術發展的時候，不需要這麼多農地就可以生產出這麼多糧食時，但土地絕對不會休耕，還會繼續耕下去，而糧食過剩的問題是用粗放農業經營來解決，單位面積的生產不要這麼高，就可以維持過去這些農耕面積，因為粗放有其他功能，例如生態、雨水下滲這些功能，用這些東西來達到其他可能性。

當洪水來襲造成慘重的損失後，因應之策也隨之而來。除了政府的規劃是否有遠見，無論措施的好壞、成功與否，「人」往往是關鍵因素。在巴伐利亞，藉由民眾參與防洪措施的討論，公部門與人民之間不斷溝通，建立友善的關係，才讓防洪施作的阻力大大降低，進而形成共同的力量來面對洪水。

採訪/撰稿 陳君明
攝影/剪輯 黃訓湧