客家新聞雜誌HAKKAWEEKLY

台灣最南端的墾丁，每年有超過六百萬人次的遊客，每年夏天、春吶，還有過年期間，住房供不應求。今年五月，經營超過十四年的墾丁悠活麗緻渡假村，傳出涉及「未環評先營運」，引發軒然大波，隨後內政部營建署與屏東縣政府，全面清查了墾丁國家公園範圍內的各級飯店和民宿，全數４２４家中，合法的只有５１家。不合法的３００多家業者，違法程度不一，要促使他們合法，是龐大工程，而業者也不滿，國家公園還沒設立，他們就在這了，為什麼要受到這麼多限制？因此組成自救會，打算長期抗爭，要求從國家公園劃出，就地合法。台灣各地這樣的事件不少，是法令太嚴苛，或過時，還是管理出了問題？一起從墾丁民宿發展的背景看起。一輛輛遊覽車駛進墾丁，轉進來的這條馬路叫做大灣路，原本的設計是做墾丁大街的外環道，這幾年發展得很好，反而變成一條民宿大街，在路旁掛滿抗議白布條隨風飄揚。

在墾丁大街上，還掛著更多抗議布條，黑白相間、滿滿一整排，他們訴求，既有部落劃出國家公園，輔導民宿就地合法。

[恆春鎮墾丁里
里長 張昌益]
就從那個悠活的事情發生之後，墾管處就開始來清查這些不合法的民宿，就開始開單，每家都罰了三千元，三千元，那我們就趕快集合我們所有這些當地的民宿，我們就開一個會議，所以我們就開始綁白布條。

今年五月，開發超過十四年的墾丁悠活麗緻渡假村，因為涉及「未環評先營運」引發爭議，隨後內政部營建署與屏東縣政府==cg in==清查國家公園範圍內的各級飯店和民宿，包括觀光飯店、一般旅館，特色民宿，和一般民宿，總共有４２４家，其中，合法的飯店和民宿，只有５１家，高達３７３家，或因違規使用，或違章建築而不合法==cg out==墾管處同時祭出胡蘿蔔和棒子，一方面輔導合法化，另一方面開出第一階段的「違反國家公園法案件通知單」，準備開罰。

[墾丁國家公園管理處
副處長 李登志]
基本上，它要符合國家公園土地使用管制，才有機會合法化，那些裡面，３７３家裡面有４７家，是違反國家公園的土地使用分區管制，這些是很難有機會來輔導合法的。

墾管處的想法，本來就不希望國家公園內有太多建築開發，簡單來說，就是分區管制，遊客在國家公園以外過夜。

[墾丁國家公園管理處
副處長 李登志]
整個恆春半島，包括車城、恆春，還有滿州，都是一個恆春半島一個區域，那它整個發展是一體的，那我們希望就是，國家公園的一些旅館、民宿的發展，往恆春這邊發展，那白天可以到國家公園的各個自然景點，去做遊憩的一個行為，遊憩使用。

颱風來襲前，即便墾丁南灣的風浪這麼大，還是擋不住戲水的人潮！墾丁的發展，大致可以分為三個階段，在設立國家公園前，墾丁是以天然美景著稱，一年遊客頂多一兩百萬人次，民國七十年代開始質變，七十一年成立墾管處，七十五年，當時由日本青木集團和日亞航，來台興建凱撒飯店，成為台灣第一間五星級渡假飯店，七十六年解嚴後，又開放墾丁沙灘，旅遊人次跨過三百萬，此後墾丁觀光發展從質變走向量變，民國九十年代開始，政府實施週休二日，再加上春吶效應，逐漸變成現在蓬勃發展的墾丁，每年遊客至少六百萬人次。

[墾丁民宿業者
邱仁亮]
以前這個凱撒飯店、國家公園還沒有成立以前，大家來到墾丁，只去兩個地方，一個就叫做台灣八景之一的鵝鑾鼻，去看燈塔，一個呢，就到山上去看墾丁公園，就是現在的墾丁森林遊樂區，那等它凱撒一發展起來，它又蓋在海邊，前面又有沙灘，大家就變成說，哇怎麼會有這麼好的一個地方。

[恆春鎮墾丁里
里長 張昌益]
(以前)有四大風景區，就是墾丁森林遊樂區，鵝鑾鼻、貓鼻頭跟佳樂水，就有很多人，後來墾管處介入了，好像是七十四年、七十五年，它就來了嘛，它來它是生態保育，講老實話，它也沒什麼帶動到這邊的觀光。就是一個自然的氣候，形成說，那麼多客人來。

[恆春鎮墾丁里
前里長 蔡正榮]
墾丁國家公園呢，那就是從梅花鹿開始來復育，現在已經復育非常成功，而且呢，它復育成功之後呢，把這個復育站變成一個教育的場所，我感覺非常好。

這裡是社頂部落，也是台灣唯一復育梅花鹿的基地！在荷蘭據台時代，台灣曾是梅花鹿的天堂，因為過度捕殺，一度絕跡，墾管處來了以後，廿幾年來，成功復育了上千頭。儘管有人不認同墾管處對地方的管理與限制，至少在生態保育這一塊還是給予肯定的。

[墾丁國家公園管理處
副處長 李登志]
最近幾年，我們一直在推展生態旅遊，輔導很多部落，進行資源的調查、巡守，這一部分也給地方經濟，部落帶來一些經濟上的收入，改善經濟一些，改善經濟結構，這部分，我們相信是，對將來國家公園的推展是有幫忙的。

[墾丁民宿業者
邱仁亮]
這個我們就支持國家公園管理處，可以繼續，對這個(生態)保育的一個方式，保育下去，但是，你對這個既成的一個事實，比如說，這個墾丁地區，它變成一個商業區的時候，這個商業區的本身，你如何去輔導，這個當地的居民，怎麼樣來輔導他，變成可以(合法)，讓他呢，能夠也是可以在這，因為這是他自己家嘛。

「靠山吃山 靠海吃海」，在民國七十年以前，墾丁還沒有劃入國家公園，當時還是個小漁村，住在海邊的就去捕魚，住在山區的排灣族部落則以打獵伐木謀生。

[墾丁民宿業者
邱仁亮]
因為管理處在七十一年成立的時候，它就開始限制本地我們這邊的居民，不可以再去捕魚，不可以再去打獵，這些樹不可以亂挖，會變成這個問題出來，剛好這個觀光人潮進來的時候，它就可以整個，剛好就，當地的居民就看見，哇 這麼多人潮沒地方住，那我剛好又有房間，，一間兩間，那你(遊客)就來住嘛。

既然在國家公園內不能捕魚又禁止打獵，總不能叫老百姓去喝西北風吧，當大量遊客湧入墾丁，也不是人人有錢住五星級飯店時，在地發展起來的民宿正好接上這個缺口，共同繁榮了墾丁，對於這樣的既成事實，卻因為國家公園法與都市發展的衝突，形成現在不合法民宿林立的現象。

[恆春鎮墾丁里
前里長 蔡正榮]
早期我們這個屏鵝公路，它拓寬的關係，它的拓寬呢，房子沿著這個馬路，打掉了嘛，那它就沿著馬路這樣蓋，蓋了之後呢，它要申請民宿，這個就很困難了，那為什麼呢，第一個，它沒有建築執照，沒有辦法合法，第二個沒有使用執照，因此它就沒有辦法申請民宿的執照。

[屏東縣民宿協會
常務理事 劉協達]
現在墾丁業者他們目前幾乎，應該算是七、八成都是舊建築啦，也就是說他在早期，他在整修房子的時候，他沒有去做申請，導致於他現在後續要，他現在後續要去做變更的時候，就沒辦法，他後續在申請民宿的時候就沒有辦法了。

問題在於民國九十一年後，墾丁地區的建管與執照分離，也就是說，屏東縣政府審核民宿執照，建管卻是由墾管處負責。

[墾丁國家公園管理處
副處長 李登志]
國家公園從九十一年接建管之後，我們當然落實建築的管理嘛，包括建照的核發，執照的核發，還有違建的拆除，那這一部分因為違建有在拆除，所以能夠相當有效地遏阻一些不當的開發，那這一部分，我們對國家公園的資源保育有相當好的一個效果在。

[恆春鎮墾丁里
里長 張昌益]
縣政府它的法令比較適合我們這些百姓，比如說要申請(執照)，才不會有兩個政府，像我們要蓋個房子，也要(向)縣政府申請，也要墾管處來發建照，這是一國兩制的法令，不好，我們要回歸縣政府就對了。

對屏東縣政府來說，這是一個兩難的抉擇，依目前的情況，在審核民宿執照之前，縣府管不了土地與建築是否合法，卻必須承受所有核查壓力，但若把建管回歸到縣府，恐怕是一個更大的災難！屏東從最北的高樹，到最南的墾丁，有一百多公里，目前卻只有一個稽核人力。

[屏東縣政府觀光傳播處
處長 鄞鳳蘭]
(屏東)一百多公里，真的是南北狹長，那另外屏東縣還有八個原住民鄉，我們還有一個離島，離島就是琉球，那這幾年也是，也是觀光業蓬勃發展，那在這麼大的區域裡面，民宿通通都在發展當中，那以目前，我們縣政府的一個財力跟人力來講的話，我們要去做這麼大面積，這麼狹長面積的一個稽核，那確實是有非常大的一個難度。

[屏東縣民宿協會
常務理事 劉協達]
我覺得就地合法，這當然是難度比較高，因為，基本上你有一些土地，因為有些你的建築物你不可以超出，你的建築物本身的產權是否有清楚，那你是不是有占用到國有土地、林班地，或甚至是道路、巷道，這些都是問題，那如果說，你的本身房子的產權是清楚的，那當然是OK，那本身如果你的房子，搞不好是兄弟共有啦，或者是跟家族的關係，那些都是很複雜的一個問題。

依目前的法令，只要有小違建，建管就很難過關，屏東縣政府希望用「推」和「拉」兩股力道入手，「推」的部分是由下而上，先讓建管與申請民宿做部分脫勾，把民宿推向合法化，「拉」的部分則是由上而下，用法律手段納入管理。

[屏東縣政府觀光傳播處
處長 鄞鳳蘭]
應該是把建管跟民宿管理，稍微可以去做部分的脫勾，那所以呢，只要，我們大概有經過一個會議，邀集墾管處也好，我們這邊的建管單位也好，相關單位一起來研討之後，我們就有做成一個決議，那把民宿的申請，跟我們的建管，其實是脫勾了，但是我要強調，所謂建管脫勾，並不是全部，你有任何違建我都不管你，在這樣的一個建管脫勾的情形下，你是必須不妨礙公共安全為主。

如何考量現實狀況促使業者合法，是龐大工程，違法程度不一的業者也心知肚明，但他們不滿的是，政府口口聲聲要協助，他們近年來大聲疾呼的訴求，既有聚落劃出國家公園，卻毫無動靜，地方上甚至將墾丁國家公園，與核三廠、三軍聯訓基地，並列為「恆春三害」。

[墾丁民宿業者
韓秀滿]
我們墾丁人，在幾百年前就住在這裡了，這個墾丁(國家)公園，是差不多七十多年的時候來設立的，現在我們的住民比這個(國家公園)來得更早，不過卻受到這樣的限制，所以我們現在在墾丁的大街小巷，我們全部掛白布條要抗議，要把我們劃出來。

[墾丁國家公園管理處
副處長 李登志]
這個地方就是一個，我們知道的核能三廠一個範圍，它在國家公園成立前就已經存在了，所以它不屬於國家公園範圍裡面。

用同樣的邏輯，在地認為，墾丁大街人口稠密，也是在國家公園設立前就已經存在的，應該要比照核三廠，從墾丁國家公園的範圍劃出去。

[墾丁民宿業者
韓秀滿]
這個在恆春半島，發電廠就不在國家公園裡面，為什麼我們墾丁，這麼多人住的地方，和這些自然的環境，這個觀光的風景都不相干的，我們就不可以劃出去。一般的百姓就是希望說，可以把我們的人民(生活區)劃出去，國家公園是管風景，管自然的動物，我們的人民不用受到重重的限制。

[墾丁國家公園管理處
副處長 李登志]
不管那劃出去也好，要改善也好都有方案，但是目前為止，我們還在評估看看，是哪一個方案比較好，當然劃出去的話，好像國家公園就沒事，事實上它還是在國家公園的包在裡面嘛，國家公園還要概括承受整個責任。

[屏東縣政府觀光傳播處
處長 鄞鳳蘭]
我們強烈建議(中央)，把我們整個的民宿管理辦法做一個大調整，也就是說，我們不要再去管它的一個申請門檻，設立太多(障礙)，反而是，既然它是一個副業，那一般民眾，我就住在裡面啊，有一些旅客進來的時候，應該也是在同一棟建築物裡面的建築，那我們應該管制它的是什麼？它的公共安全、它的消防，然後我們管制它的保險。

墾丁要不要劃出國家公園，內政部仍停留在評估階段，但是法源之一的民宿管理辦法，已經從民國九十年訂定到現在，地方政府建議，該修法了！遊客到墾丁住宿，也不會先看這間民宿是否合法，而事實上合法與否，與民宿生意的好壞也沒有關係，那麼如何讓為數眾多的民宿，先納入合法體系來落實管理，會不會比法令限制的枝微末節，更重要呢？

採訪/撰稿 鍾雄秀
攝影/剪輯 陳靖維